證券時報網(wǎng)
葉玲珍
2025-03-21 20:12
證券時報記者 秦燕玲 賀覺淵
發(fā)放育兒補貼是全球低生育率國家普遍采取的生育激勵政策，我國正推動育兒補貼政策從地方探索轉(zhuǎn)向中央統(tǒng)一部署。在此過程中，央地如何分擔(dān)育兒補貼成本成為當(dāng)前各方的核心關(guān)切，受訪專家認(rèn)為，中央財政提供總體政策框架并提供轉(zhuǎn)移支付等資金支持，地方財政根據(jù)實際需要，適度加力并靈活調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)、方式，這是可行的補貼發(fā)放和政策銜接方案。
除補貼之外，構(gòu)建更為綜合的生育支持政策體系，包括提供更多生育保障、服務(wù)，擴(kuò)大生育保險覆蓋面等，提高生育成本公共化水平，將是未來各方都應(yīng)聚焦解決的核心問題。
1 生育補貼的自下而上探索
“今年要實施發(fā)放育兒補貼，國家衛(wèi)生健康委正在會同有關(guān)部門起草育兒補貼的操作方案，屆時大家會看到，育兒補貼方面會有直接的惠民措施。”國家衛(wèi)生健康委員會主任雷海潮3月7日參加十四屆全國人大三次會議江蘇代表團(tuán)開放團(tuán)組會議時透露。
一石激起千層浪。中央政府統(tǒng)籌發(fā)放育兒補貼的討論由此引發(fā)廣泛關(guān)注，近日印發(fā)的《提振消費專項行動方案》提出研究建立育兒補貼制度，國家發(fā)展改革委副主任李春臨也再次確認(rèn)，相關(guān)職能部門正加緊制定和推出育兒補貼政策。
發(fā)放育兒補貼，或同類以現(xiàn)金補貼形式降低育兒成本，是全球低生育率國家普遍采取的生育激勵政策。在中國，這類實踐此前主要集中在市、縣，甚至鄉(xiāng)一級。
“2021年到現(xiàn)在，我們在建立生育支持政策體系方面已經(jīng)做了大量工作。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國人口學(xué)會副會長原新接受證券時報記者采訪時表示，2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，明確實施三孩生育政策及配套支持措施，各地在此背景下進(jìn)行發(fā)放育兒補貼的探索。
2021年7月，四川省攀枝花市在全國率先推出育兒補貼金政策，對按政策生育第二個及以上孩子的家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子滿3周歲。
此后各地陸續(xù)出臺了類似生育補貼政策，補貼發(fā)放方式既包括按月給付，也包括一次性發(fā)放；補貼金額從每月幾百元到一次性幾萬元不等。
在制度設(shè)計上，育兒補貼政策的“地方智慧”已有充分體現(xiàn)。比如，因三孩10萬元“大手筆”育兒補貼“出圈”的呼和浩特市新政，采取“每年發(fā)放1萬元”的補貼方式，將短期大額支出轉(zhuǎn)化為長期可控支出，緩解當(dāng)期財政支出壓力；在資格審核機(jī)制上，借助當(dāng)?shù)毓矐艏到y(tǒng)與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)聯(lián)動，鎖定目標(biāo)群體，規(guī)避非戶籍人口套利。“這一政策將生育補貼與人口遷移綁定，兼具吸引人才、留住本地居民的雙重功能，設(shè)計邏輯值得借鑒。”中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授代志新對證券時報記者說。
據(jù)證券時報記者不完全統(tǒng)計，全國至少31個縣以上地區(qū)明確提出了發(fā)放育兒補貼，其中，安徽、寧夏為全省（區(qū)）范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，其余地區(qū)則多為市、縣等層級的探索。
2 循序漸進(jìn)提高生育成本公共化水平
從政策到法規(guī)、從地方到中央，探索建立生育補貼制度是一個循序漸進(jìn)的過程。
各省修訂人口與計劃生育條例是2021年以來建立生育支持政策體系的重點工作內(nèi)容。部分省份自那時起即在法規(guī)層面對建立育兒補貼制度有所明確。
例如，《吉林省人口與計劃生育條例》在“獎勵與社會保障”一章中就提出：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立育兒補貼制度，不斷完善促進(jìn)生育的配套支持措施。省級財政根據(jù)各地制度實施情況給予適當(dāng)補助。《黑龍江省人口與計劃生育條例》也提出：市級和縣級人民政府對依法生育第二個以及以上子女的家庭應(yīng)當(dāng)建立育兒補貼制度；邊境地區(qū)、革命老區(qū)育兒補貼可以高于全省平均水平。發(fā)放育兒補貼具體辦法由市級和縣級人民政府制定，省級財政可以給予適當(dāng)補助。
時間來到2024年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育補貼制度，提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務(wù)水平，加大個人所得稅抵扣力度”。
“發(fā)放育兒補貼”今年還被首次納入到《政府工作報告》中。建立生育補貼制度的政策脈絡(luò)由此更加明晰。中國社會科學(xué)院國家高端智庫首席專家蔡昉在《決定》輔導(dǎo)讀本中撰文指出，“促進(jìn)生育率向更可持續(xù)水平回升，努力穩(wěn)定人口規(guī)模”是健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系要達(dá)成的關(guān)鍵目標(biāo)之一。
蔡昉認(rèn)為，要達(dá)成這一目標(biāo)，就要求完善生育支持政策體系和激勵機(jī)制，降低生育、養(yǎng)育和教育成本，提高生育意愿。《決定》按照全人群、全生命周期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”（生育、養(yǎng)育、教育）成本，部署了系列重大舉措，其中之一便是建立生育補貼制度。在目前各地普遍做法的基礎(chǔ)上，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水平，并且與生育保險覆蓋范圍的擴(kuò)大協(xié)同推進(jìn)，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養(yǎng)育、教育成本公共化水平。
3 向央地共擔(dān)育兒補貼邁進(jìn)
著眼于人口結(jié)構(gòu)之變的生育補貼制度，既是形勢所迫也是大勢所趨。構(gòu)建一個更廣范圍、更大力度育兒補貼制度，將對各級財政尤其是中央財政的資金統(tǒng)籌提出更高要求。央地如何分擔(dān)育兒補貼成本？央地兩級政策如何銜接配合？補貼如何高效有序發(fā)放？都是當(dāng)前謀劃具體操作方案過程中需考慮的問題。
“我一直主張的一個觀點是以公共政策思想去構(gòu)建生育支持政策體系。”原新認(rèn)為，國家層面需要提供明確指引，確保每一次生育、每一個孩子都能享受到基本政策，甚至不生育也應(yīng)得到必要的服務(wù)，體現(xiàn)政策的多樣性和包容性；在此基礎(chǔ)上，各地可以根據(jù)自身財力進(jìn)行適當(dāng)放大。
根據(jù)申萬宏源證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉測算，參考2022年新生兒結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)及2024年新生兒數(shù)量，若呼和浩特模式全國推廣，則育兒總補貼規(guī)模或超3700億元。基于2024年居民平均消費傾向，呼和浩特模式在全國推廣后有望拉動全國社會消費品零售總額0.5個百分點。若地區(qū)平均育兒補貼水平向全國推廣，則所需財政總資金或在1076億元，有望拉動全國社會消費品零售總額0.2個百分點。
目前，各地公示的育兒補貼資金運行機(jī)制多為市、縣財政按比例負(fù)擔(dān)。各地的育兒補貼標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上受限于基層財力。為此，部分省份如內(nèi)蒙古自治區(qū)已在探索建立“生育成本共擔(dān)機(jī)制”，代志新指出，這意味著呼和浩特市可能通過自治區(qū)級財政或中央專項轉(zhuǎn)移支付獲得外部資金支持。
長期來看，構(gòu)建一個更廣范圍、更大力度的育兒補貼制度離不開中央財政的統(tǒng)籌。“中央財政在生育補貼中發(fā)揮主導(dǎo)作用，有助于統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，避免各地政策差異過大導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象。”上海交通大學(xué)財稅法研究中心副主任王樺宇向證券時報記者表示，在職責(zé)分工上，中央財政負(fù)責(zé)制定總體政策框架和提供轉(zhuǎn)移支付等資金支持，地方財政根據(jù)本地實際情況，靈活調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)和方式。
對于中央財政補貼下達(dá)機(jī)制，代志新建議參考現(xiàn)有的計劃生育轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，結(jié)合人口政策轉(zhuǎn)型目標(biāo)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。籌資機(jī)制上，在中央轉(zhuǎn)移支付中可增設(shè)“生育促進(jìn)”專項科目，資金用途從限制性補償轉(zhuǎn)向激勵性支持。在發(fā)放流程上，沿用“資格審核—資金直達(dá)個人賬戶”的直補模式。
談及正在起草的育兒補貼操作方案，多位受訪專家期待方案能形成全國統(tǒng)一的補貼基本原則、資金來源、發(fā)放方式，為各地制定具體政策提供指導(dǎo)。
“科學(xué)合理的生育補貼資金運行機(jī)制需遵循‘中央保基本、地方強(qiáng)執(zhí)行、制度防風(fēng)險’的思路。”代志新總結(jié)稱，未來在制度層面應(yīng)明確央地責(zé)任分工。中央財政應(yīng)承擔(dān)全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)補貼標(biāo)準(zhǔn)，通過專項轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，確保政策底線公平。優(yōu)化資金管理機(jī)制，中央與地方按比例分擔(dān)補貼資金，并動態(tài)調(diào)整分擔(dān)比例。
4 激勵生育不止于補貼
生育津貼直接發(fā)放至個人賬戶、發(fā)放普惠托育補貼、延長生育假……除育兒補貼之外，各地正密集推出一攬子生育支持政策，如何構(gòu)筑更綜合的生育支持政策體系也成為當(dāng)前諸多學(xué)者探討的話題。
2024年，我國全年出生人口實現(xiàn)7年來首次同比增長，但一孩生育率遲遲未見改善。中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹曾撰文指出,一孩生育的萎縮和推遲是拉低生育水平的主要原因。“能生且愿意生育第一個孩子的家庭數(shù)量明顯減少。”
原新持類似觀點，他認(rèn)為，提高生育率的基本盤在一孩。因此，需要普惠性、兜底性公共政策加以激勵。
“支持生育絕對不是國家衛(wèi)健委一家的任務(wù)。”原新指出，在建立生育支持政策體系過程中，保證政策的落地與政策規(guī)定同等重要，跨部門協(xié)作尤為重要。在他看來，除了投入真金白銀，還需要營造生育友好型社會氛圍，提供更多生育保障、服務(wù)以及人文關(guān)懷。
針對我國常見的代際撫養(yǎng)現(xiàn)象，原新建議也可對此予以補貼，同時增加普惠托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給。“不論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域的撫養(yǎng)照顧，都應(yīng)該一視同仁提供支持。”
代志新進(jìn)一步指出，強(qiáng)化托育服務(wù)應(yīng)以可及性和便利性為目標(biāo)，加大對普惠托育機(jī)構(gòu)的財政投入，大力發(fā)展社區(qū)嵌入式托育，支持用人單位辦托、家庭托育點等多種模式發(fā)展。另外，完善托育服務(wù)支持政策，鼓勵有條件的地方對普惠托育機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)運營補助，以降低托育服務(wù)成本。
此外，王樺宇還建議，推動生育保險覆蓋面向靈活就業(yè)人員擴(kuò)圍。可以考慮將分娩鎮(zhèn)痛、輔助生殖技術(shù)納入醫(yī)保范圍，并提高兒童醫(yī)療服務(wù)水平，將更多符合條件的兒童用藥納入醫(yī)保報銷范圍。
